從國內看,能源發展的長期矛盾和短期問題相互交織,國內因素與國際因素互相影響,資源和環境約束進一步加劇,節能減排形勢嚴峻,能源資源對外依存度快速攀升,能源控總量、調結構、保安全面臨全新的挑戰。
一是資源制約日益加劇,能源安全形勢嚴峻。一方面,我國能源資源短缺,常規化石能源可持續供應能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的6%,石油年產量僅能維持在2億噸左右,常規天然氣新增產量僅能滿足新增需求的30%左右。煤炭超強度開采。
另一方面,粗放式發展導致我國能源需求過快增長,石油對外依存度從本世紀初的26%上升至2011年的57%。與此同時,我國油氣進口來源相對集中,進口通道受制于人,遠洋自主運輸能力不足,金融支撐體系亟待加強,能源儲備應急體系不健全,應對國際市場波動和突發性事件能力不足,能源安全保障壓力巨大。
二是生態環境約束凸顯,綠色發展迫在眉睫。我國能源結構以煤為主,開發利用方式粗放,資源環境壓力加大。大量水資源被消耗或污染,煤矸石堆積大量占用和污染土地,酸雨影響面積達120萬平方公里,主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。國內生態環境難以繼續承載粗放式發展,國際上應對氣候變化的壓力日益增大,迫切需要綠色轉型發展。
三是發展方式依然粗放,能效水平亟待提高。我國服務業發展滯后,能源密集型產業低水平過度發展、比重偏大,鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能產業用能約占能源消費總量一半,單位產值能耗高。我國人均能源消費已達到世界平均水平,但人均國內生產總值僅為世界平均水平的一半;單位國內生產總值能耗不僅遠高于發達國家,也高于巴西、墨西哥等發展中國家。較低的能效水平,與我國所處的發展階段和國際產業分工格局有關,集中反映了我國發展方式粗放、產業結構不合理等突出問題,迫切需要實行能源消費強度和消費總量雙控制,形成倒逼機制,推動在轉方式、調結構方面取得實質性進展。
四是能源基礎設施建設滯后,協調發展任重道遠。我國區域經濟和能源發展不平衡、不協調,能源供需逆向分布矛盾突出,基礎設施建設相對薄弱,跨區輸煤輸電能力不足,缺煤缺電和窩煤窩電并存現象時有發生。城鄉能源基礎設施和用能水平差距大,農村能源建設和服務薄弱,農村電網建設和改造滯后,個別地方還沒有用上電,全國仍有大量農戶以秸稈和薪柴為生活燃料,減少能源貧困和推進城鄉能源協調發展任重道遠。
五是自主創新能力不足,能源產業大而不強。能源科技創新投入不足,研發力量較為分散,領軍人才稀缺,自主創新基礎薄弱,能源裝備制造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距,關鍵核心技術和先進大型裝備對外依賴程度較高,能源產業總體上大而不強,迫切需要進一步深化能源科技體制改革,大力提升能源科技自主創新能力。
六是體制約束日益顯現,深化改革勢在必行。能源產業行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現象并存,價格機制不完善。煤電矛盾日益突出。風電、太陽能發電、小水電和分布式發電上網受到電力系統及運行機制制約。能源行業管理薄弱,缺位與錯位現象并存,資源管理亟待規范,行業統計亟待加強。推動能源科學發展,迫切需要加快推進能源體制改革。
第二章 指導方針和目標
第一節 指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟,全面深入貫徹落實黨的十八大精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,以科學發展為主題,以加快轉變發展方式為主線,著力推進能源體制機制創新和科技創新,著力加快能源生產和利用方式變革,強化節能優先戰略,全面提升能源開發轉化和利用效率,控制能源消費總量,構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系,保障經濟社會可持續發展。
第二節 基本原則