（一）風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的背景
    我國(guó)2020年要實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)翻兩翻的目標(biāo)，能源供應(yīng)至少要翻一翻，到那時(shí)全國(guó)電力裝機(jī)將近10億千瓦，如果按2002年的電源結(jié)構(gòu)和供電煤耗（383克標(biāo)煤/千瓦時(shí)）估算，我國(guó)僅用于發(fā)電的煤耗將近14億噸標(biāo)煤，能源供應(yīng)需求量將超過(guò)30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。要滿足如此巨大的能源需求量，石油一半以上靠進(jìn)口，煤炭也接近開(kāi)采極限，因此從保障能源供應(yīng)出發(fā)，需要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大規(guī)模開(kāi)發(fā)可再生能源資源。
在可再生能源中風(fēng)力發(fā)電是世界上公認(rèn)的最接近商業(yè)化的可再生能源技術(shù)之一。風(fēng)力發(fā)電不消耗礦產(chǎn)資源，發(fā)電過(guò)程對(duì)環(huán)境沒(méi)有破壞影響，在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的今天，風(fēng)電已經(jīng)成為人們普遍歡迎的清潔能源。在我國(guó)發(fā)展風(fēng)電的必要性體現(xiàn)在以下幾方面：第一，滿足能源供應(yīng)；第二，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特別是西部地區(qū)的發(fā)展；第三，改善我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)；第四，促進(jìn)風(fēng)機(jī)設(shè)備制造業(yè)的自主開(kāi)發(fā)能力和參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力；第五，減少溫室氣體排放，解決我國(guó)能源供應(yīng)不足；第六，在解決老少邊地區(qū)用電、脫貧致富方面發(fā)揮重大作用。因此，我國(guó)風(fēng)電將可能在2020年之后超過(guò)核電成為第三大主力發(fā)電電源，2050年可能超過(guò)水電，成為第二大主力發(fā)電電源。因此，風(fēng)力發(fā)電未來(lái)可能成為我國(guó)的主要戰(zhàn)略能源之一。
    我國(guó)可開(kāi)發(fā)利用的風(fēng)能資源量較大，但是由于風(fēng)力發(fā)電固有的間歇性和波動(dòng)性，以及風(fēng)電項(xiàng)目造價(jià)高，技術(shù)不成熟，使其在目前電力市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)性差，進(jìn)入規(guī)模化發(fā)展困難重重。面對(duì)風(fēng)力發(fā)電的發(fā)展障礙，政府政策支持將是風(fēng)電發(fā)展的根本保障。我國(guó)可再生能源激勵(lì)政策，以“還本付息、合理利潤(rùn)、全額收購(gòu)”為原則的鼓勵(lì)政策，曾經(jīng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)風(fēng)電發(fā)展起著積極的促進(jìn)作用。但是由于這種定價(jià)原則是以個(gè)別項(xiàng)目成本為基礎(chǔ)，成本高了，電價(jià)也可隨之升高，企業(yè)沒(méi)有降低成本的壓力。隨著電力體制改革和電價(jià)政策改革，對(duì)常規(guī)電力項(xiàng)目實(shí)行以先進(jìn)水平平均成本為基礎(chǔ)的定價(jià)原則，并在部分地區(qū)實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。這種大環(huán)境的變化，使風(fēng)電的“還本付息”鼓勵(lì)政策與電力市場(chǎng)改革產(chǎn)生了明顯的不適應(yīng)性。另外，我國(guó)現(xiàn)行風(fēng)電政策未能有效促進(jìn)風(fēng)電設(shè)備的本地化制造，在已建成的風(fēng)電項(xiàng)目中，國(guó)產(chǎn)機(jī)組十分有限，這將嚴(yán)重影響我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的培育和降低風(fēng)電成本。還有，政府雖然制定了全國(guó)風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，但是由于在解決風(fēng)電上網(wǎng)難、上網(wǎng)電價(jià)審批難以及額外費(fèi)用分?jǐn)傠y等方面缺乏配套政策，使風(fēng)電發(fā)展往往不能按規(guī)劃進(jìn)行，投資者和設(shè)備制造企業(yè)對(duì)市場(chǎng)前景缺乏信心。
    面對(duì)我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的種種問(wèn)題，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際上支持風(fēng)電發(fā)展的政策機(jī)制有三種：一是采取固定收購(gòu)價(jià)格機(jī)制，對(duì)風(fēng)電發(fā)展的數(shù)量沒(méi)有限制；二是采取招標(biāo)機(jī)制，政府規(guī)定風(fēng)電發(fā)展的裝機(jī)容量，通過(guò)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)形式確定開(kāi)發(fā)商；三是配額制，即政府規(guī)定可再生能源電力在電力消費(fèi)總量中的配額比例，供電公司完成配額。結(jié)合中國(guó)國(guó)情、吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)電發(fā)展需要的政策應(yīng)該是一個(gè)與我國(guó)電力改革相適應(yīng)、有利于促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、促進(jìn)風(fēng)電價(jià)格明顯下降、利于風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)按時(shí)完成的政策機(jī)制，風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)策就是在這樣的背景下產(chǎn)生了。我國(guó)政府選擇了在石油、天然氣行業(yè)勘探開(kāi)發(fā)中實(shí)施較成功的特許權(quán)制度，用于風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和實(shí)施中，目的在于開(kāi)發(fā)具有較大規(guī)模的風(fēng)電項(xiàng)目，促進(jìn)我國(guó)風(fēng)電的規(guī)模化發(fā)展。
    （二）風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)行機(jī)制
    政府特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式，主要是指用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方法開(kāi)采國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源，或建設(shè)政府監(jiān)管的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這是一種政府與私有公司之間的合作經(jīng)營(yíng)方式。按照特許權(quán)項(xiàng)目利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，在特許權(quán)協(xié)議條款的約束下進(jìn)行項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理。這種方式在我國(guó)資源開(kāi)采和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面已發(fā)揮了巨大的作用。
    風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是將政府特許經(jīng)營(yíng)方式用于我國(guó)風(fēng)力資源的開(kāi)發(fā)。在風(fēng)電特許權(quán)政策實(shí)施中涉及三個(gè)主體，即政府、項(xiàng)目單位和電網(wǎng)公司。政府是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的核心，為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，政府對(duì)風(fēng)電特許權(quán)經(jīng)營(yíng)設(shè)定了相關(guān)規(guī)定：一是項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得；二是規(guī)定項(xiàng)目中使用本地化生產(chǎn)的風(fēng)電設(shè)備比例，并給予合理的稅收激勵(lì)政策；三是規(guī)定項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)、投產(chǎn)期限等；四是規(guī)定項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)，前三萬(wàn)利用小時(shí)電量適用固定電價(jià)（即中標(biāo)電價(jià)），以后電價(jià)隨市場(chǎng)浮動(dòng)；五是規(guī)定電網(wǎng)公司對(duì)風(fēng)電全部無(wú)條件收購(gòu),并且給予電網(wǎng)公司差價(jià)分?jǐn)傉摺ｍ?xiàng)目單位是風(fēng)電項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任主體，承擔(dān)所有生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)的風(fēng)電由電網(wǎng)公司按照特許權(quán)協(xié)議框架下的長(zhǎng)期購(gòu)售電合同收購(gòu)。電網(wǎng)公司承擔(dān)政府委托的收購(gòu)和銷(xiāo)售風(fēng)電義務(wù)，并按照政府的差價(jià)分?jǐn)傉邔L(fēng)電的高價(jià)格公平分?jǐn)偨o電力用戶，本身不承擔(dān)收購(gòu)風(fēng)電高電價(jià)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
    在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)中，政府職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)得到很好地結(jié)合。政府選擇風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目，確定建設(shè)規(guī)模、工程技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)條件，然后通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式把風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給有商業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目公司，具有最低上網(wǎng)電價(jià)的投標(biāo)者獲得項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司在與政府簽署的特許權(quán)協(xié)議約束下進(jìn)行項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理。按照特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定簽署的長(zhǎng)期購(gòu)售電合同，項(xiàng)目公司把電力出售給電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司按照政府的差價(jià)分?jǐn)傉邔㈦娏Τ鍪劢o用戶，并將風(fēng)電的高價(jià)格公平分?jǐn)偨o電力用戶。
    簡(jiǎn)單概述風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)行機(jī)制是政府采取競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)方式把項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)給予最適合的投資企業(yè)，企業(yè)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議、購(gòu)售電合同和差價(jià)分?jǐn)傉哌\(yùn)行和管理項(xiàng)目。
    （三）風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響
    風(fēng)電特許權(quán)政策改變了我國(guó)以往風(fēng)電建設(shè)的模式。政府在規(guī)劃風(fēng)電項(xiàng)目，主導(dǎo)風(fēng)電發(fā)展規(guī)模和速度的同時(shí)，利用市場(chǎng)化最優(yōu)原則，把項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式授予企業(yè)，更好地把政府職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)了電力體制改革過(guò)程中政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的風(fēng)電發(fā)展新機(jī)制。
    采取風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)我國(guó)風(fēng)電發(fā)展產(chǎn)生了顯著的影響。首先，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)，一方面促進(jìn)電價(jià)明顯下降，結(jié)束了我國(guó)風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)居高不下的歷史；另一方面激活了風(fēng)電投資來(lái)源的多元化，提高了國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資風(fēng)電項(xiàng)目的積極性，為風(fēng)電發(fā)展注入了新鮮活力。其二，在風(fēng)電特許權(quán)協(xié)議框架下，電網(wǎng)公司與項(xiàng)目投資者簽訂長(zhǎng)期購(gòu)售電合同，保證全部收購(gòu)項(xiàng)目的可供電量，改變了以往風(fēng)電上網(wǎng)難的困境，使風(fēng)電項(xiàng)目擺脫了產(chǎn)品銷(xiāo)售的風(fēng)險(xiǎn)。其三，建立了風(fēng)電本地化生產(chǎn)的平臺(tái)。風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目為所有希望進(jìn)入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人提供了一個(gè)相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，特別對(duì)資金實(shí)力雄厚的企業(yè)，爭(zhēng)取到10萬(wàn)千瓦的特許權(quán)項(xiàng)目，就邁入了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的大門(mén)，并且在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)中逐步提高風(fēng)電建設(shè)能力。對(duì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中從陌生到成熟，逐步成為合格的風(fēng)電開(kāi)發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商；對(duì)風(fēng)電設(shè)備制造商來(lái)說(shuō)，通過(guò)項(xiàng)目的國(guó)產(chǎn)設(shè)備制造，可以成功越過(guò)50臺(tái)和三年的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)門(mén)檻，成為市場(chǎng)上合格的風(fēng)電設(shè)備供應(yīng)商。由此來(lái)看，風(fēng)電特許權(quán)提高了我國(guó)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備國(guó)產(chǎn)化和本地化的能力和活力，目前至少有5家世界大型風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造商，開(kāi)始本土化制造的準(zhǔn)備和落實(shí)工作。其四，風(fēng)電特許權(quán)是我國(guó)目前大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電、促進(jìn)風(fēng)電設(shè)備本地化制造和降低風(fēng)電電價(jià)的重要措施。在實(shí)施風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目的短短幾年中，我國(guó)風(fēng)電的新增的風(fēng)電裝機(jī)容量增長(zhǎng)量相當(dāng)于前20年風(fēng)電建設(shè)的總規(guī)模。實(shí)踐證明，風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了我國(guó)風(fēng)電發(fā)展必要和有效的保障措施。
　　綜上所述，風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)階段對(duì)我國(guó)風(fēng)電發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，風(fēng)電特許權(quán)政策的具體內(nèi)容還需要不斷完善，盡力避免風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)中在價(jià)格上出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，避免過(guò)度追求低成本，注重國(guó)產(chǎn)風(fēng)電設(shè)備制造水平和能力的提高，保護(hù)投資者的積極性。在今后風(fēng)電特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施中，還要注重特許權(quán)政策與其它相關(guān)政策的結(jié)合，使我國(guó)的風(fēng)電政策和機(jī)制不斷適應(yīng)國(guó)情、適應(yīng)風(fēng)電不同發(fā)展階段的政策需求，以利于我國(guó)風(fēng)電建設(shè)朝著大規(guī)模、可持續(xù)的方向發(fā)展。