（一）風電特許經(jīng)營權產(chǎn)生的背景
    我國2020年要實現(xiàn)國民經(jīng)濟翻兩翻的目標，能源供應至少要翻一翻，到那時全國電力裝機將近10億千瓦，如果按2002年的電源結構和供電煤耗（383克標煤/千瓦時）估算，我國僅用于發(fā)電的煤耗將近14億噸標煤，能源供應需求量將超過30億噸標準煤。要滿足如此巨大的能源需求量，石油一半以上靠進口，煤炭也接近開采極限，因此從保障能源供應出發(fā)，需要調整能源結構，大規(guī)模開發(fā)可再生能源資源。
在可再生能源中風力發(fā)電是世界上公認的最接近商業(yè)化的可再生能源技術之一。風力發(fā)電不消耗礦產(chǎn)資源，發(fā)電過程對環(huán)境沒有破壞影響，在強調可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境的今天，風電已經(jīng)成為人們普遍歡迎的清潔能源。在我國發(fā)展風電的必要性體現(xiàn)在以下幾方面：第一，滿足能源供應；第二，促進地區(qū)經(jīng)濟特別是西部地區(qū)的發(fā)展；第三，改善我國以煤為主的能源結構；第四，促進風機設備制造業(yè)的自主開發(fā)能力和參與國際市場的競爭能力；第五，減少溫室氣體排放，解決我國能源供應不足；第六，在解決老少邊地區(qū)用電、脫貧致富方面發(fā)揮重大作用。因此，我國風電將可能在2020年之后超過核電成為第三大主力發(fā)電電源，2050年可能超過水電，成為第二大主力發(fā)電電源。因此，風力發(fā)電未來可能成為我國的主要戰(zhàn)略能源之一。
    我國可開發(fā)利用的風能資源量較大，但是由于風力發(fā)電固有的間歇性和波動性，以及風電項目造價高，技術不成熟，使其在目前電力市場中的經(jīng)濟性差，進入規(guī)模化發(fā)展困難重重。面對風力發(fā)電的發(fā)展障礙，政府政策支持將是風電發(fā)展的根本保障。我國可再生能源激勵政策，以“還本付息、合理利潤、全額收購”為原則的鼓勵政策，曾經(jīng)在很長一段時間內對風電發(fā)展起著積極的促進作用。但是由于這種定價原則是以個別項目成本為基礎，成本高了，電價也可隨之升高，企業(yè)沒有降低成本的壓力。隨著電力體制改革和電價政策改革，對常規(guī)電力項目實行以先進水平平均成本為基礎的定價原則，并在部分地區(qū)實行競價上網(wǎng)。這種大環(huán)境的變化，使風電的“還本付息”鼓勵政策與電力市場改革產(chǎn)生了明顯的不適應性。另外，我國現(xiàn)行風電政策未能有效促進風電設備的本地化制造，在已建成的風電項目中，國產(chǎn)機組十分有限，這將嚴重影響我國風電產(chǎn)業(yè)的培育和降低風電成本。還有，政府雖然制定了全國風電發(fā)展目標，但是由于在解決風電上網(wǎng)難、上網(wǎng)電價審批難以及額外費用分攤難等方面缺乏配套政策，使風電發(fā)展往往不能按規(guī)劃進行，投資者和設備制造企業(yè)對市場前景缺乏信心。
    面對我國風電發(fā)展的種種問題，借鑒國際經(jīng)驗，國際上支持風電發(fā)展的政策機制有三種：一是采取固定收購價格機制，對風電發(fā)展的數(shù)量沒有限制；二是采取招標機制，政府規(guī)定風電發(fā)展的裝機容量，通過招標的競爭形式確定開發(fā)商；三是配額制，即政府規(guī)定可再生能源電力在電力消費總量中的配額比例，供電公司完成配額。結合中國國情、吸收國際經(jīng)驗，風電發(fā)展需要的政策應該是一個與我國電力改革相適應、有利于促進風電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、促進風電價格明顯下降、利于風電發(fā)展目標按時完成的政策機制，風電特許經(jīng)營權策就是在這樣的背景下產(chǎn)生了。我國政府選擇了在石油、天然氣行業(yè)勘探開發(fā)中實施較成功的特許權制度，用于風力發(fā)電項目的開發(fā)和實施中，目的在于開發(fā)具有較大規(guī)模的風電項目，促進我國風電的規(guī)模化發(fā)展。
    （二）風電特許經(jīng)營權的運行機制
    政府特許權經(jīng)營方式，主要是指用特許權經(jīng)營的方法開采國家所有的礦產(chǎn)資源，或建設政府監(jiān)管的公共基礎設施項目。這是一種政府與私有公司之間的合作經(jīng)營方式。按照特許權項目利益共享和風險共擔的原則，在特許權協(xié)議條款的約束下進行項目的經(jīng)營管理。這種方式在我國資源開采和公用基礎設施建設方面已發(fā)揮了巨大的作用。
    風電特許經(jīng)營權是將政府特許經(jīng)營方式用于我國風力資源的開發(fā)。在風電特許權政策實施中涉及三個主體，即政府、項目單位和電網(wǎng)公司。政府是特許權經(jīng)營的核心，為了實現(xiàn)風電發(fā)展目標，政府對風電特許權經(jīng)營設定了相關規(guī)定：一是項目的特許經(jīng)營權必須通過競爭獲得；二是規(guī)定項目中使用本地化生產(chǎn)的風電設備比例，并給予合理的稅收激勵政策；三是規(guī)定項目的技術指標、投產(chǎn)期限等；四是規(guī)定項目上網(wǎng)電價，前三萬利用小時電量適用固定電價（即中標電價），以后電價隨市場浮動；五是規(guī)定電網(wǎng)公司對風電全部無條件收購,并且給予電網(wǎng)公司差價分攤政策。項目單位是風電項目投資、建設和經(jīng)營管理的責任主體，承擔所有生產(chǎn)、經(jīng)營中的風險，生產(chǎn)的風電由電網(wǎng)公司按照特許權協(xié)議框架下的長期購售電合同收購。電網(wǎng)公司承擔政府委托的收購和銷售風電義務，并按照政府的差價分攤政策將風電的高價格公平分攤給電力用戶，本身不承擔收購風電高電價的經(jīng)濟責任。
    在特許權經(jīng)營中，政府職能與企業(yè)經(jīng)營得到很好地結合。政府選擇風電建設項目，確定建設規(guī)模、工程技術指標和項目建設條件，然后通過公開招標方式把風力發(fā)電項目的經(jīng)營權轉讓給有商業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗的項目公司，具有最低上網(wǎng)電價的投標者獲得項目的開發(fā)、經(jīng)營權。項目公司在與政府簽署的特許權協(xié)議約束下進行項目的經(jīng)營管理。按照特許權協(xié)議中規(guī)定簽署的長期購售電合同，項目公司把電力出售給電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司按照政府的差價分攤政策將電力出售給用戶，并將風電的高價格公平分攤給電力用戶。
    簡單概述風電特許經(jīng)營權的運行機制是政府采取競爭性招投標方式把項目的開發(fā)、經(jīng)營權給予最適合的投資企業(yè)，企業(yè)通過特許權協(xié)議、購售電合同和差價分攤政策運行和管理項目。
    （三）風電特許經(jīng)營權的影響
    風電特許權政策改變了我國以往風電建設的模式。政府在規(guī)劃風電項目，主導風電發(fā)展規(guī)模和速度的同時，利用市場化最優(yōu)原則，把項目的經(jīng)營權以市場競爭的方式授予企業(yè)，更好地把政府職能與企業(yè)經(jīng)營結合起來，充分體現(xiàn)了電力體制改革過程中政府主導與市場機制相結合的風電發(fā)展新機制。
    采取風電特許經(jīng)營權對我國風電發(fā)展產(chǎn)生了顯著的影響。首先，通過競爭性招投標，一方面促進電價明顯下降，結束了我國風力發(fā)電上網(wǎng)電價居高不下的歷史；另一方面激活了風電投資來源的多元化，提高了國內外企業(yè)投資風電項目的積極性，為風電發(fā)展注入了新鮮活力。其二，在風電特許權協(xié)議框架下，電網(wǎng)公司與項目投資者簽訂長期購售電合同，保證全部收購項目的可供電量，改變了以往風電上網(wǎng)難的困境，使風電項目擺脫了產(chǎn)品銷售的風險。其三，建立了風電本地化生產(chǎn)的平臺。風電特許權項目為所有希望進入風電產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和個人提供了一個相對公平的競爭機會，特別對資金實力雄厚的企業(yè)，爭取到10萬千瓦的特許權項目，就邁入了風電產(chǎn)業(yè)的大門，并且在項目開發(fā)和運營中逐步提高風電建設能力。對風電開發(fā)商來說，在項目的開發(fā)和經(jīng)營過程中從陌生到成熟，逐步成為合格的風電開發(fā)商和運營商；對風電設備制造商來說，通過項目的國產(chǎn)設備制造，可以成功越過50臺和三年的運行經(jīng)驗門檻，成為市場上合格的風電設備供應商。由此來看，風電特許權提高了我國風力發(fā)電設備國產(chǎn)化和本地化的能力和活力，目前至少有5家世界大型風力發(fā)電設備制造商，開始本土化制造的準備和落實工作。其四，風電特許權是我國目前大規(guī)模發(fā)展風電、促進風電設備本地化制造和降低風電電價的重要措施。在實施風電特許權項目的短短幾年中，我國風電的新增的風電裝機容量增長量相當于前20年風電建設的總規(guī)模。實踐證明，風電特許經(jīng)營權提供了我國風電發(fā)展必要和有效的保障措施。
　　綜上所述，風電特許經(jīng)營權在現(xiàn)階段對我國風電發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但從長遠來看，風電特許權政策的具體內容還需要不斷完善，盡力避免風電特許權招標中在價格上出現(xiàn)的惡性競爭，避免過度追求低成本，注重國產(chǎn)風電設備制造水平和能力的提高，保護投資者的積極性。在今后風電特許經(jīng)營權的實施中，還要注重特許權政策與其它相關政策的結合，使我國的風電政策和機制不斷適應國情、適應風電不同發(fā)展階段的政策需求，以利于我國風電建設朝著大規(guī)模、可持續(xù)的方向發(fā)展。