“政府相關部門對我們的信貸有著類似‘覆蓋率’的考核要求，對投資率低的國家戰略性產業，即便商業銀行誰都躲著走，我們也必須投。”國開行規劃局一位負責人無奈地稱。
　　“覆蓋率”這種隱性指標是不上臺面但卻不可或缺的考核標準，使得國開行對明知風險隱匿的個別行業和企業，也沒理由不放貸。通常，商業銀行僅會投資現金流充裕的行業，但國開行卻會更多地考慮尚不具備現金流的弱勢產業或新生產業，將一部分目光積聚于鐵路、電力、公路和新農村建設等“出不了多少利潤”的領域。
　　僅2011年，國開行就向中西部地區和東北老工業基地新增貸款4333億元，其中新增西藏和四川省藏區貸款228億元，居金融機構首位。此外，國開行還新增保障性安居工程貸款1095億元，同業占比60%以上；新增新農村建設貸款1432億元和助學貸款100億元，占后者市場份額的85%。
　　“早年，在華為與西方主流供應商面對面交鋒而步履艱難之時，我們就在一片爭議聲中發放了25.2億元貸款，并于2004年與華為簽下總額100億美元的授信，為的就是支持民營企業‘走出去’。”國開行評審二局局長干海燕介紹說。
　　“這些當年現金流并不被看好的企業往往都急需強大的資金支持，我們看準的是其良好的經營模式。”干海燕說。
　　專家也表示，國開行的成立是為了承擔國家一部分政策性期限業務，最初并不以盈利為目的，也不太追究風險和壞賬。因而，人們應避免拿商業銀行的各種標準去度量其得失。
　　“可以說，政策性銀行早年大都處于虧損狀態，近幾年的盈利得益于國家政策和外部環境的變化，也得益于其逐漸向商業銀行轉型的步伐。”中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛談說。
　　記者在另外兩家政策性銀行——農業發展銀行和進出口銀行的年報中看到，農發行2005年以前的年凈利潤幾乎都處于1億元以下水平，直到去年才增至67.79億元，確實無法與商業銀行動輒百億元的凈利潤相提并論。但其貸款規模卻自2002年以來始終維持在8000億元左右的高位，最高貸款余額12192億元則出現在2008年。
　　同樣，中國進出口銀行2006年以前年凈利潤均在9億元以下，直到2007年才過10億元，2011年達到31.35億元。從2003年起，年貸款總額均在1000億元以上且逐年遞增，2011年達9143億元。
　　“如果僅靠貸款來生存，那這些政策性銀行早垮了。”上述學者表示，如果像早些年那樣連盈利都談不上，又何來風險規避？
　　由此說來，正走在轉型路上的國開行，某種程度上還不得不受制于國家產業發展戰略的影響。然而，國家戰略并非沒有風險，即便最終能成功地促進產業長足發展，產業初生期也急需大量“沉沒成本”。而政策性銀行的設立，正是為了覆蓋這部分巨大的沉沒成本。
　　“這幾年全國各地對新能源的大舉推進，就源于國家政策明確支持了原本還未探明究竟的新生產業發展模式。”一位不愿具名的銀行業專家指出，“產業政策誘導銀行，這才是國開行‘沖動’的最本質原因”。
　　面對政策風險、經濟周期性波動等系統性風險，政策性銀行勢必會比商業銀行遭遇更大的震蕩。