清潔電力能源對于能源體系、經濟和環境無疑具有正面作用，但綠色電力產業尚處于幼稚產業階段，前期投入較大且具有高成本性，其現階段的發展需要政府的大力支持。本文著眼于綠色電力產業的財稅支持政策體系，通過梳理國內外電力行業的財稅體制現狀，特別是國內外綠電的財稅支持政策措施，對比分析稅收、研發和投資補助、生產及上網補貼、基金等政策工具，進而結合綠色電力產業的特點，有針對性地提出優化我國財稅政策支持體系的建議。

一、我國電力行業發展概況

為保障經濟發展需要，我國電力建設迅猛發展，2000年以來年均增速達到10.2%，2013年電力裝機容量為12.5億千瓦，已超越美國成為世界第一大發電裝機容量大國。在電力結構中，火電雖占據主導地位，但電力清潔化趨勢明顯，非化石能源發電裝機比重穩步提升至2013年的31.6%。得益于積極發展水電的政策導向，水電裝機容量提升較快，2006年以來年增速保持在10%以上，2013年達到2.8億千瓦。與此同時，近年來國務院及各部門出臺了一系列扶持太陽能發電的政策，極大地促進了太陽能發電發展，2013年新增裝機1130萬千瓦，同比增長953.2%，總裝機規模較2011年增長了近7倍；

風電繼續保持高速增長態勢，2013年全年并網風電新增1406萬千瓦，同比增長24.5%。從發電情況來看，火力發電量雖仍占據主導地位，但同比出現了下降，非化石能源發電呈現同比增長態勢，其中水電同比增長4.7%，風電同比增長14.0%，太陽能更是增長143.0%。新能源、可再生能源裝機與發電的快速增長是政策措施積極引導下的結果。

由于我國“富煤、貧油、少氣”資源稟賦狀況，使得在環境規制愈發嚴厲的情況下，我國以煤為主的電源結構面臨轉型壓力。同時，在能源清潔化成為發展趨勢的影響下，電力產業清潔化發展亟需政策支持。“十二五”規劃強調指出，我國未來能源發展的目標是要構建“安全、穩定、經濟、清潔”的現代能源產業體系。“十三五”能源規劃進一步明確指出要堅持“節約、清潔、安全”的發展方針，落實“節能優先、立足國內、綠色低碳、創新驅動”四大戰略，進而實現“安全、清潔、高效、可持續”的現代能源體系的建立。財稅政策作為國家治理能力的重要體現和促進產業發展的重要調控手段，新能源和可再生電力能源(以下簡稱“綠電”)工業的發展自然與其密不可分。

二、電力行業基本財稅體系的國際比較

發達國家的稅制結構比較成熟，從OECD國家的情況來看，1965年以來，稅制結構無明顯變化，以直接稅為主，其中所得稅和社會保障稅占據了近60%，而對貨物和勞務征收的間接稅(即一般消費稅、特定消費稅和其他稅)只有30%多(IEA，2014)。這一成熟的稅制結構也較好地體現在微觀企業層面，以法國電力公司為例，從其繳納的主要稅種來看，主要為所得稅、工薪稅和能源稅，合計占營業收入的4%-5%之間，基本體現了OECD國家的稅制結構特點，而能源行業的獨特性體現在能源稅的征收上。與此同時，企業整體稅負水平偏低，基本處于6%-7%之間，有利于經濟效率。從各國繳納具體稅種的對象來看，其針對的行業或對象更為具體，對應的優惠舉措也更為明確。電力商品需要繳納的稅種主要為消費稅和增值稅，并根據工業和居民電價的屬性承擔不同的稅率，工業用戶承擔的稅費明顯較低。為促進節能低碳環保以及電力的清潔化，不同國家已經征收了包括環境稅、硫稅、綠色電價稅、生態稅，以及針對高電耗行業的消費稅等，形成了較為完整的財稅政策支持體系。

從我國情況來看，企業是主要的納稅主體，稅種結構以流轉稅為主，應征對象承擔的稅種結構也是以流轉稅為主，具體而言，影響電力行業的主要稅種為增值稅、營業稅、企業所得稅、土地使用稅和房產稅，以及根據流轉稅(主要為增值稅)繳納的教育費附加、城市維護建設稅、地方教育基金和其他地方征收的價格調節基金等費用。由于電力行業不同電源結構存在著生產、運營和技術的差異性，其承擔的稅種雖有一致性，但包括稅負在內的差異性也比較明顯。鑒于水電在我國可再生電力來源中的主要地位以及未來水電發展的趨勢，以下以火電和水電為例分類進行對比分析。

水電建設周期長、牽涉面廣、環節多，在建設及運行過程各環節的許多項目都要繳納各種稅費。從經營期的稅負情況來看，我國雖然對水電基于不同規模的分類，并依此來繳納增值稅，其中，小型水電為2014年統一為3%，大中型水電增值稅為17%，然而，相比于火電可以發生對進項采購的原料進行抵扣，使其稅負大幅下降，水電則因無法抵扣或營改增范圍并沒有涉及到水電消費的上游服務環節，使得其稅負比例較高已是不爭事實。楊衛和吳紅宇(2012)指出，實際水電增值稅稅負負擔率接近17%，比火電高7-11個百分點。同時，水電項目由于無進項稅額可供抵扣，將會帶動寄生在增值稅上的地方教育附加、教育費附加和城建稅的大幅增加，使其整體稅負水平提高。據上市公司年報數據，以三峽水電集團為例，其2011年經營稅負為26.6%；2012年為27.6%，2013年為26.2%，年均近25%以上的稅負水平充分表明了當前我國水電企業總體稅負較重的現實。

三、支持綠電稅收政策的國際比較

稅收政策激勵已經成為世界各國發展非化石能源資源政策體系的重要組成部分。旨在促進綠色電力產業發展的稅收政策工具包括直接稅和間接稅兩類(如表1所示)。大部分國家采取了兩種以上的具體稅收激勵政策，我國亦實行了公司所得稅和增值稅兩種激勵政策。不同國家在稅收優惠的類型和力度上相差較大。以歐盟國家為例，用以支持可再生能源發電的優惠稅種多達7項之多，幾乎涵蓋了直接稅和間接稅的全部稅種，可見支持力度之大。同時，從稅收的調節功能來看，由于國外基本清理了收費項目和相關的交叉補貼問題，使得電力的商品屬性更為明顯，從需求側通過適當的稅收調節，如消費稅減免，間接推動電力的清潔化發展更為凸顯。

從直接稅優惠政策來看，公司所得稅為使用最為廣泛的優惠形式。公司所得稅的優惠主要表現在為發電廠的投資建設成本提供所得稅形式的稅收抵扣或減免政策，如在比利時和希臘，對企業投資“綠電”生產而發生的費用進行(所得稅)免稅。美國《國家能源政策法》規定從2005年開始，居民個人和企業法人在住宅或商用建筑屋頂安裝光伏發電裝置所取得的收益享受投資稅減免政策，減免額度等于設備安裝成本的30%。我國的直接稅優惠的相關規定新能源發電項目按25%的統一所得稅稅率，并從取得收入年份起，享受“三免三減半”的優惠，即第一年至第三年免征，第四年至第六年按12.5%的所得稅率征收，第六年以后按25%(2008年新的《所得稅法》)。然而，根據新能源企業自身的贏利發展特點，經營初期難有盈利，我國企業實際上享受不到3年所得稅免稅期的優惠待遇(潘文軒和吳佳強，2012)。此外，不少國家還實行了個人所得稅和財產稅優惠，例如法國允許可再生能源發電裝置投資成本的50%從個人所得稅中抵扣，意大利規定對于安裝家用可再生能源發電或供暖系統的納稅者以低于0.4%的稅率征收財產稅。

從間接稅優惠政策來看，消費稅實施的力度比較大，歐盟中有6個國家把免征消費稅作為鼓勵綠色電力能源使用的激勵政策，美國和日本亦實行了消費稅優惠。美國早在1978年的《能源稅收法》中就對燃料乙醇的消費稅實施減免，《2009年美國復蘇和再投資法案》中提高了生物能源的消費稅減免標準(每加侖0.5美元到1美元)，并將消費稅減免的范圍擴大到生物柴油領域。實行增值稅優惠的國家并不多，歐盟規定增值稅的抵扣不得扭曲市場，目前意大利的抵扣稅率為10%，是對風能和太陽能發電以及“綠電”配電網投資相關的服務和銷售進行抵扣。在我國，增值稅優惠是一種主要激勵政策，相關規定較為具體，不同來源的可再生能源電力增值稅優惠有對應的法規可依(財稅[2008]38號，財稅[2008]156號，財稅[2013]66號等)，對銷售利用風力、太陽能、生物質生產的電力實現的增值稅，實行即征即退50%的政策；水電生產按照企業規模大小享受增值稅優惠，對縣級及縣級以下小型水電企業實行3%的稅率，對裝機容量超過100萬千瓦的大型水力發電站分時期對增值稅實際稅負超過8%和12%的即征即退政策；核電以15年為限實行增值稅先征后退政策，返還比例從75%的比例分三個5年逐級遞減，15年后不再執行。還有一些國家通過氣候變化稅、生態稅、能源稅抵免等方式鼓勵綠色電力的發展，例如英國和荷蘭。英國稅法規定使用新能源和可再生能源發電免征氣候變化稅，而常規能源電廠的稅率為5.04歐元/兆瓦時。2003年以前，荷蘭對可再生電力能源免征能源稅，之后改成了實行稅收抵扣。

四、支持綠電財政政策的國際比較

(一)研發和投資補助

發達國家普遍高度重視新能源及可再生能源的研發和利用，以德國和美國為代表。德國是最早鼓勵新能源研發與示范的國家，在多項可再生能源技術的專利數量上都居世界第一，包括風力發電技術、太陽集熱技術、生物質能技術等。早在1990年，德國就率先推出“1000太陽能屋頂計劃”，對屋頂太陽能發電的初始建設投資提供補貼，美國從1997年開始也推出了類似的屋頂投資補助項目。在德國政府2006年-2009年的“高科技戰略”規劃中，投入了40億歐元用于支持和獎勵企業可再生能源創新；2012年德國在新技術開發和創新領域的投入約占GDP的3%，而中國同期的比重是1.98%。除了政府的財政撥款資助外，德國政府的其他部門也通過實施科技計劃來推動可再生能源的技術研究，如聯邦研技部推動的250MW計劃，聯邦環境部設立的海上風電基金會等。德國還對清潔能源項目給予貼息貸款優惠。2009年美國《刺激經濟與再投資法案》規定對風能、生物質能、地熱和太陽能，投資可獲得資產價值30%的補貼，其他能源可再生技術可獲得10%的補貼，且不計入企業的應納稅收入中；美國能源部還設立了能效及可再生能源辦公室，專門負責對可再生能源研發項目進行資助，2013年向70家小型企業發放了總價值1050萬美元的研發獎金。2005年《可再生能源法》的頒布明確了我國對可再生電力能源產業的財政支持導向。自2006年1月1日起，中央財政對可再生能源開發利用的科學技術研究、應用示范和產業化發展給予補貼?？稍偕茉撮_發利用的科學技術研究項目，可以通過“863”、“973”等國家科技計劃(基金)渠道申請國家資金扶持。我國目前最引人注目的投資補助項目，要數2009年以來推出的“太陽能屋頂計劃”以及“金太陽”示范工程。其中，“太陽能屋頂計劃”規定對安裝太陽能光伏發電裝置的企業或用戶，補貼初裝費的50%；“金太陽”示范工程則采取財政補助方式支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目，旨在解決國內光伏發電的產業化和規模化問題。

(二)生產及上網補貼

由于可再生能源發電成本和電價較高，相比于化石能源缺乏競爭優勢，為了鼓勵可再生能源發電，發電量或電價補貼政策已成為國際慣例。據中國電力聯合會數據，截止2012年初，全球有65個國家對可再生能源發電實施了上網電價補貼政策。德國是歐盟中可再生能源補貼支出最高的國家之一，固定上網電價政策就起源于德國；1990年《電力供應法》中規定了清潔能源發電的固定電價和全額收購的制度，要求供電公司收購清潔能源電力價格不低于當地平均電價的90%，相當于高出常規電價60%。美國《能源政策法》規定了可再生能源發電給予生產抵稅和生產補助的優惠，通過國會年度撥款給免稅公共事業單位、地方政府和農村經營的可再生能源發電企業，即每生產1千瓦時的電量補助1.5美分。補貼政策極大刺激了社會資本對可再生能源領域的投資熱情，并推動了可再生能源的繁榮；然而，補貼也帶來了沉重的財政負擔，在經濟不景氣和其他常規能源發電電價下降的情況下，大多數國家開始逐步削減補貼額度(馬杰，2014)。例如德國于2012年3月議會通過光伏補貼削減法案，將新增光伏電價補貼下調29%。我國對可再生能源發電(指大型風力發電、生物質能發電、太陽能發電、光伏電站、地熱能發電和海洋能發電等)實行高電價和差額補貼電價政策。2006年頒布的《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，針對各類可再生能源分別規定了上網電價制定辦法。標桿電價的確定納入可再生能源發電項目的選址、裝機容量大小、電網接入投資差異等不同因素，目前風電上網電價參照四類風能資源區的風力發電成本和當地脫硫燃煤標桿電價確定，生物質發電投產的15年內享受每千瓦時0.25元的補貼，太陽能發電自2011年起改變了以往一事一議的定價模式實行統一標桿電價。

(三)基金支持

許多國家建立了征收公益基金制度，公益基金的投入有利于促進節能和可再生能源發展。例如德國建立了“能源—氣候變化基金”，專門為可再生能源發展提供資金支持，從2013年起每年為可再生能源技術的研究與應用提供30億歐元的資金支持。美國聯邦政府設立用于扶持可再生能源發展的基金，主要包括美國能源部部落能源基金、財政部可再生能源基金以及農業部美國農村能源基金，未來10年還將投資1500億美元建立“清潔能源研發基金”。美國加州建立了可再生能源發展公益基金。1998年，為了保障新形勢下的可再生能源發電，在加州《電力重組法》中要求，以強制性形式對電力銷售征收電力附加費，并建立公益基金，用來支持本州的可再生能源發電。我國新能源領域的基金大都由政府專項資金演變而來(李靖，2011)[6]，如三峽建設基金。2006年發布的《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》規定，中央財政設立專項資金，采取無償補助和貸款貼息兩種措施重點扶持發電等可再生能源的開發利用，其中可再生能源發電重點扶持風能、太陽能、海洋能等發電的推廣應用；資助偏遠地區和海島(普遍性服務)可再生能源獨立電力系統建設。后續我國又相繼出臺了風力、太陽能等可再生能源發電專項基金的扶持政策，如《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》專門支持風力發電設備產業化。

(四)其他財政支持

為了促進電力的清潔化發展，歐美發達國家還運用了約束性指標、配額、政府綠色采購等措施。英國從1990年開始實施促進可再生能源的電力配額制度，通過《非化石燃料義務》規定電力公司必須使用一定數量的、以非化石燃料作為發電原料所生產的電力，政府通過招投標方式選擇可再生能源項目開發者與電力公司簽訂購電合同，并利用“化石燃料稅”籌得的收入對電力公司所承擔的附加成本予以補貼。2002年又頒布了更具針對性的《可再生能源義務法令》，同時引入了綠色證書交易機制以配合配額制度的實施，提高市場分配效率，降低可再生能源生產成本。具體而言，每兆瓦合格的可再生能源電力作為一個計量單位(ROC)在市場上進行交易，供電商可以通過購買證書以完成配額義務，未完成者將受到最高達其營業額10％的罰款。不少國家將政府綠色采購作為扶持清潔能源的重要措施，通過立法、發布綠色采購指南或清單、實施強制采購等方式，形成了政府綠色采購制度體系。以歐盟為例，形成了《歐盟采購指令》、《歐洲智能，可持續和包容性增長戰略》、《綠色采購：為了一個更好的環境》等法規、政策框架，發布了統一的《政府綠色采購手冊》，各成員國具體制定并實施了綠色采購國家行動計劃?？梢钥闯?，發達國家在可再生能源發電支持政策安排上具有很強的系統性和靈活性。

五、優化我國綠電發展財稅政策體系的建議

由于我國電力行業的復雜性，體現在電力工業的技術經濟特性、電力商品的特殊性和電源結構的多樣性，鑒于對電力行業缺乏系統性認知和我國相關優惠財稅政策針對某一環節實施而造成關聯環節照顧不夠引起了稅負水平的差異，甚至出現了與行業整體財稅政策取向相悖的狀況(如水電行業整體稅負高于火電)，加之專門針對可再生能源的政策支持體系建設起步較晚(2005年才通過《可再生能源法》)，配套措施不及時、不適時，這就使得綠電發展的財稅支持政策的體系性和完備性受到嚴重影響。此外，相比國外以直接稅為主的稅制結構和稅負水平，我國以流轉稅為主的電力行業稅收制度以及龐雜的收費項目亦造成綠色電力產業的稅費負擔偏重。結合國情以及國際經驗，從上述分析中可以總結出以下幾點建議。

第一，加快基礎性法規和配套政策措施的建設。發達國家財稅措施的法規基礎較為健全，例如歐盟成員國推行綠色購買不僅有《歐盟采購指令》等法律基礎、《綠色采購：為了一個更好的環境》等方針，《政府綠色采購手冊》指南，更通過國家行動計劃進行細化和具體財稅方案予以落實。而我國自從2005年通過《可再生能源法》之后，在可再生能源發展的法規建設上尚未再次取得顯著進展。我國還沒有專為可再生電力能源制定的所得稅政策，僅在一般性的《所得稅法》中粗略提及；增值稅優惠則發布在幾個分散的政策文件中。我國綠色電力能源的財稅政策零散且滯后，信號指示作用不強，不利于有效促進綠色電力產業的發展，急需補充針對可再生電力能源發展各環的法規和政策。

第二，增加稅收優惠力度。相比發達國家企業的低稅率，我國綠色電力企業的稅費負擔較重，存在稅負不公平、抵扣環節不協調的問題。相比火力發電，水電、風電和太陽能等清潔能源發電的邊際成本為零，即一旦設施完工其原料投入基本為零，不能夠進行進項增值稅抵扣。雖然看似針對綠電產業的增值稅優惠力度很大，但實際的稅負并沒有下降，有悖電力清潔發展的初衷。此外，按照《增值稅暫行條例實施細則》相關規定，水電企業的大壩澆鑄等不動產的工程建設不能抵扣進項稅，相關的原材料和動力也不得抵扣進項稅，導致水電企業承擔較高的進項稅。在目前綠色電力能源發展初期，加大其增值稅優惠的力度，不但可減少項目運行的負擔，也體現了稅負的公平。比如，針對水電行業可以通過擴大稅基或“增值稅擴圍”(把不能抵扣但卻有利于降低企業稅負的環節納入)的方式來實現減負，把建筑安裝業納入增值稅整體鏈條。此外，我國目前僅采用了公司所得稅和增值稅兩種激勵措施，有必要擴大優惠的范圍，例如鑒于我國可再生能源利用的技術水平落后且在研發環節的財稅支持力度遠低于發達國家，可以在此環節加入對個人所得稅的減免優惠，鼓勵個人、研究團隊踴躍創新。

第三，提高財政補貼的效率。補貼的意義重在鼓勵和引導，補貼資金造成財政成本，對于綠色電力產業而言也并非越多越好。鑒于近年來不少國家削減可再生能源補貼以減輕財政負擔的案例，提醒我國重視提高補貼資金的利用效率、節約成本。當前財稅政策傾向于投資建設，對于提升可再生能源發電產量的效果不明顯。“金太陽”等示范工程，對建設投資給予了大力支持，但實際發電使用率低，有的甚至建好后直接拆掉，無疑造成了財政資金的浪費，被批評為“重建不重用”。當前可再生能源發電裝機增長速度遠高于發電量的增長速度，因此財稅政策需加強對生產和上網的支持。此外，財政資金運用受制于國家發改委以文件頒布才能落實的管理體制效率較低，造成運行項目的補貼滯后半年左右，鑒于當前可再生能源專項資金己成為綠色電力能源補貼的主要渠道，應落實可再生能源資金的基金化管理，提升管理體制的效率。

第四，重視財稅措施的多元化與靈活性。從國際經驗來看，政策措施呈現出多元、靈活的特點，通過發揮市場機制的作用和微觀主體的積極性與活力，能夠有效的降低經濟成本。例如美國給予清潔能源設備購置的優惠方式允許納稅人在投資稅抵免和生產稅抵免中選擇其一，歐盟以綠色證書交易機制配合可再生電力能源配額制度的實施。我國亦可根據自身的情況，結合不同政策工具以及綠色電力產業的特點，酌情實施配套政策和組合政策，建立更為多元化、靈活的財稅政策支持體系。