風電、光伏等可再生能源的持續規模增長是保障國家能源安全與綠色發展的重要力量。與此同時，當前，各地已將風光等可再生能源建設項目作為帶動投資、就業和經濟增長的重點。在風電邁入平價發展之際，為切實推動風電等可再生能源持續健康發展，圍繞并網、補貼、消納和中長期規劃等行業深層問題與挑戰，本文提出八方面建議。

 

01、適當延長風電建設項目并網時限

 

政策刺激下的“搶裝”影響行業健康發展。2019年5月，國家發展改革委出臺了《關于完善風電上網電價政策的通知》（發改價格〔2019〕882號），規定“2018年底之前核準的陸上風電項目，2020年底前仍未完成并網的，國家不再補貼；2019年1月1日至2020年底前核準的陸上風電項目，2021年底前仍未完成并網的，國家不再補貼。”2020年元月，財政部、國家發展改革委和國家能源局聯合出臺的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（ 財建〔2020〕4號）明確，“按規定完成核準（備案）并于2021年12月31日前全部機組完成并網的存量海上風力發電和太陽能光熱發電項目，按相應價格政策納入中央財政補貼范圍”。為確保風電項目的基本收益，贏得最后的補貼窗口期，各地風電項目建設從去年就開始提速。由于“搶裝”，整個行業的風機公開招投標價格由2018年最低的3200元/千瓦左右上漲到2019年的4000元/千瓦左右。近年來，通過技術創新帶來的降本增效被“搶裝”直接抵消，不利于行業持續健康發展。

 

同時，由于風機制造和風電場建設周期較長，受新冠肺炎疫情影響，風機供應短缺、復工延期、進度受阻等多種因素疊加，使風電項目難以在規定時間內并網。如果補貼并網政策不延期，將帶來嚴重的經濟和社會影響。一方面，為搶奪窗口期，大部分項目會存在比2019年更嚴峻的趕工期“搶裝”風險，帶來成本上升和安全隱患。另一方面，部分項目因達不到并網時間要求而不得不被作廢，這將導致風電場投資大幅下降。同時，還將面臨產業鏈多個環節合同違約、資源浪費、大量從業人員失業的巨大風險。

 

建議國家適當延長風電項目并網時限要求（陸上風電延期至少6個月，海上風電延期至少12個月），保障行業健康可持續發展。

 

02、避免新能源消納“保量不保價”

 

近年來，在國家和各省市的共同努力下，可再生能源消納水平明顯提高，棄電狀況持續緩解，但也出現了強制交易、“保量不保價”的問題。主要體現在以下幾方面：

 

一是最低保障小時數制度落實不到位。近年來，部分省發布的保障小時數低于國家規定的最低保障小時數。二是部分省區在市場化交易中強制定價并要求發電企業讓利。三是風電承擔輔助服務費用過高。以吉林為例，按風電項目成本6.5元/瓦計算，項目能承受的最低電價為0.29元/千瓦時，2019年1~5月每度電分攤輔助服務費0.04元，擬建的平價上網風電每度電至少要分攤0.02元，項目外送山東電價0.31元/千瓦時，每度電利潤為零，嚴重挫傷了風電企業的積極性。

 

由于可再生能源補貼拖欠問題一直沒有得到有效解決，使得風光等發電企業負債經營加劇，資金周轉十分困難。如果還存在“有量無價”的消納，將會使企業經營狀況雪上加霜，引發產業鏈上下游的三角債問題，科技研發和管理投入不足的問題，甚至出現資金鏈斷裂引發的金融風險。這將阻礙風電向平價時代平穩過渡。

 

建議嚴格按照《可再生能源法》精神，以及《國家能源局關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》（國能發新能〔2018〕34號）規定，加強監管，要求各省嚴格執行可再生能源保障性收購制度，將新疆、甘肅、山西等現行風電和光伏最低保障小時數提高至國家核定的水平。建議國家有關部門督促各地整改電力交易中對可再生能源的歧視性規定，建立公平透明的電力交易市場機制，廢除以輔助調峰名義使可再生能源給火電補貼，以及強迫低電價交易等不公平不合理的規定。建議積極推進特高壓通道建設及跨省交易，提高清潔能源送出比例。

 

03、引導和激勵消費側加大對綠色電力的使用

 

長期以來，我國忽視了終端消費側在推動能源綠色低碳轉型方面的責任。對地方政府和各類市場主體明確具有約束力的強制性可再生能源電力消納考核目標，以充分調動企業、個人以及全社會消費綠色電力的積極性，是當前及未來一段時間推動能源生產和消費革命的重要舉措。

 

一是通過立法形式，落實可再生能源配額制的法律約束力。建議國家能源主管部門盡快出臺可再生能源電力消納制度的考核管理辦法，除了明確考核主體的電力消納義務，還應配套具有法律約束力的懲罰、獎勵機制。對于未完成配額義務的主體，通過罰則等方式予以處理，如仿照節能減排考核方式，將可再生能源電力消納責任完成情況納入地方政府政績考核。同時，完善以綠色電力證書為主要載體的綠色電力消費體系，實現配額指標的流轉。

 

二是開展可再生能源綠色電力證書強制約束交易。建議國家相關部門盡快啟動綠證強制交易。對地方政府，建議以能源消耗總量和強度“雙控”考核為抓手推動綠證交易，鼓勵能耗超標地區認購綠證，綠證對應電量折合為能源消費量，在地區能源消費超標量中予以扣減。在現有配額制市場主體外，持續擴大綠證買方市場范圍和規模，保障綠證的市場需求、合理價格和長期綠證市場建設。

 

三是營造綠色電力消費氛圍，倡導全社會使用綠色電力。建議政府相關部門策劃持續性的社會公益活動，讓社會大眾真正了解可再生能源在拉動我國經濟增長、增加就業、改善環境等方面的影響力。鼓勵更多的高耗能企業參與可再生能源電力消費的行動中去，呼吁企業通過參與綠色電力消費提升其社會形象和社會責任感。對于長期自愿購買綠色電力的企業和個人，建議國家給予相應的經濟優惠政策和社會榮譽，以稅收、信貸激勵和綠色企業表彰等方式，推動社會公眾逐步形成綠色電力消費意識。推動綠色電力消費關聯“能源雙控”“綠色制造”“綠色金融”等現有機制，制定激勵相容政策，形成消費者認購綠證的“真實內驅力”。

 

04、加快制定可再生能源中長期發展規劃

 

得益于《可再生能源法》及相關產業政策出臺，我國可再生能源在“十二五”“十三五”期間實現了快速發展。但在補貼、并網、消納等方面存在的問題，也對行業長期健康發展帶來了挑戰，需要明確可再生能源在國家能源轉型中的戰略定位，確定中長期發展規劃，制定可再生能源發展路線圖，并配套出臺相關產業政策，保障可再生能源行業健康持續發展，為國民經濟發展提供有效保障。

 

一是建議在滿足相關規劃、環保要求的前提下，統籌研究提出2025年和2030年可再生能源整體發展目標，同時梳理、測算各地區可再生能源發展的總體目標和各類可再生能源發展目標，以規劃為指引讓我國能源發展真正走向綠色低碳化道路。

 

二是制定可再生能源發展路線圖，明確技術、經濟等方面的發展路徑。推動電網企業與可再生能源企業在并網技術、負荷需求、市場交易等方面協同發展，實現高比例的可再生能源并網接入，保障國家能源轉型戰略的實現。

 

三是結合未來能源及電力發展趨勢，制定有效的發展階段銜接政策。建議能源主管部門做好風電“十三五”“十四五”規劃銜接，避免出現因為補貼取消引發制造業生態環境惡化、設備產品質量隱患、“棄風限電”問題反彈、行業發展波動大等問題，實現平價的平穩過渡。

 

05、發行特別國債解決可再生能源補貼支付滯后問題

 

《可再生能源法執法報告》顯示，2016年以來，可再生能源補貼發放不及時，補貼缺口不斷加大。截至2019年，我國可再生能源補貼缺口已達3000億元以上。據有關統計，可再生能源行業每年投資規模接近6000億，就業人員接近400多萬，拉動國家稅收2000多億元，補貼拖欠導致企業經營難以為繼，逐漸失去“供血”和“造血”機能。

 

同時，補貼支付滯后問題對可再生能源行業外部融資環境造成不利影響。近年來由于可再生能源補貼不到位等因素的影響，部分地方的風電、光伏發電項目因為沒有足夠的現金流償還貸款，出現了違約。一些金融機構將風電行業列入“限制性行業”，嚴格控制風電、光伏行業的信貸規模。比如，某銀行在2018年將風電行業從綠色信貸優先支持的行業列入“限制性行業”，要求全行對該行業所有客戶的信貸余額（包括貸款、銀行承兌匯票、保函、信用證等）只減不增，這進一步加劇了可再生能源行業的資金壓力，加大了整個可再生能源行業的資金流動性風險。

 

建議財政部發行3000億元的可再生能源補貼特別國債，一次性彌補可再生能源補貼的資金缺口；將發債募集資金發放至可再生能源企業，一次性解決目前整個可再生能源行業的資金流動性危機和債務高企問題，支持可再生能源健康發展，促進能源結構調整。

06、完善高速公路匹配大型風電裝備運輸規范

 

我國風電設備制造業目前已成為國家重要產業之一，年產規模近萬億，但在風電產品及關鍵零部件高速公路運輸效率上，仍有待提升。

 

依據車貨超限尺寸的分級，風電機組整機（如主機、葉片、發電機、塔筒）及部分關鍵零部件（如鑄件、變槳軸承等）都屬于大批量生產的2~3級大型物件，具有典型的“超重、超大、不可解體”等特點。根據交通部規定，該類大型物件的公路運輸需要辦理運輸通行線路上各地路政部門審批的超限運輸許可證，并按照規定路線，在安全監護下，適時通行。

 

但目前缺乏針對風電行業同規格、同線路、大批量的大件運輸車輛通行勘驗、審批標準和規范，導致同一個風電工程項目，不同車輛、同一類貨物、同一線路多次辦證，降低運輸效率。而且，2019年，交通運輸部開始實行新的高速公路通行分類收費標準，目的在于降低車輛空駛率和運輸成本。然而，由于風電行業項目工程的特殊性，運輸車輛滿載率難以提升，導致風電大件運輸通行成本上升，企業盈利水平下降。

 

建議交通運輸部海事路政局下放大件運輸通行許可申請時的車輛勘驗職責，做好事中事后監管，并差異化制訂大件貨運車輛高速公路通行費用的收費標準。

 

07、建立健全海上風電從業人員安全培訓標準

 

在過去十余年中，良好的政策與上網電價環境極大推動國內海上風電的發展，2013~2019年國內海上風電裝機量復合增長率高達58%，由此帶來了大量的從業人員。根據對國內海上風電裝機量及典型海上項目人員配比預測，截至2028年，國內需接受海上風電安全培訓的潛在人員至少為3.8萬人，這些作業人員在海上作業、進出場過程、起吊作業、機組、船舶甚至是岸上均面臨事故風險。

 

根據全球海上風電健康與安全組織2018年公開的數據顯示，僅報告的安全事故就達到854起，事故的根本原因與海上風電從業人員的職業技能、技術水平以及安全生產意識不足密切相關。

 

國內的現行法律、法規以及行業推薦標準中，對于風電從業人員并未有明晰的人員資質規定。目前國內現行的解決辦法是海上風電從業人員選擇作業場景部分相似行業的培訓，比如海上油氣開采行業的“四小證、五小證”或者船員“基本安全培訓”，然而不論是船員還是海上石油作業的場景類型或風險源，均與海上風電有本質區別，從業者應掌握的技能也另有側重，因此從業者接受海上風電特色的專業培訓尤為重要。

 

建議由交通部法制司統一國內海上人員管理標準，由船員培訓處建立健全海上風電從業人員培訓標準。具體可參考連云港海事局根據《連云港海事局海上風電海事監管暫行辦法》而推行的海上風電特色人員培訓，在全國推廣海上風電從業人員培訓模式，于國內海事系統內相互認可，以規范提高海上風電從業人員安全意識與應急能力，為國內海上風電事業發展減少風險和后顧之憂。

 

08、優化風電行業稅收政策

 

風電是未來國家能源安全的重要支撐，屬于重資本行業，存在長周期留抵稅額大、貸款利息增值稅不得抵扣、政府補貼拖欠、補貼稅先征和臨時耕地占用稅征收等不利于行業發展的稅收政策。

 

具體來看，一是風力發電廠一次性投入規模大，資本回收周期長，貸款比例高，貸款利息成本大，通常一個5萬千瓦的電廠需要投資3億，建成當年形成增值稅留抵稅額4000萬元，需要5年左右才能抵扣。二是金融業增值稅改革不徹底，貸款利息不能抵扣，增加了企業稅負，全行業每年因為貸款利息不得抵扣造成的成本增加20億左右。三是國家補貼拖欠卻提前征收補貼稅。目前國家規定給予風力發電一定補貼，由于財政壓力通常拖欠補貼兩年，但補貼對應的增值稅和所得稅卻提前1~2年繳納。四是新修訂的《耕地占用稅法》增加了風力發電企業耕地占用稅成本。新法第十一條規定，企業臨時占用耕地一年內依法復耕后國家退還耕地占用稅，占地的起始時間為取得用地許可時間，由于風電廠的建設周期受很多審批環節時間限制和自然條件變化限制，通常完成土地使用手續審批到建成復耕時間需要兩年左右，按照目前的政策將導致電廠臨時耕地占用費無法退還。

 

對此，提出以下四點建議：一是對風力發電行業實現全面的留抵退稅鼓勵政策。對國家鼓勵的資源綜合利用行業實現優惠政策疊加鼓勵；即使不能疊加也不能因為該行業享受即征即退50%增值稅就停止留抵退稅權，國家解決企業資金困難普惠政策，可以考慮將即征即退影響額度予以剔除。二是允許新能源行業貸款利息抵扣增值稅。三是國家補貼納稅義務發生時間，按照收付實現制確定，即收到補貼款時納稅。四是風力發電企業耕地占用時間應從企業動工日算起。