如何從管企業轉向管資本

　　在國企管理上，《意見》指出，要從管企業為主向以管資本為主轉變，改組組建國有資本投資、運營公司，對出資企業行使股東職責。同時，建立監管權力清單和責任清單，界定監管邊界。

　　這被普遍認為是此次國企改革的一大放權措施。

　　目前，在國有資產管理構架上，是國資監管機構和國企兩級管理。之后，對那些不受直接監管的企業，國資監管機構將授權國有資本投資、運營公司這些市場化運作的專業平臺履行管理職責。

　　這種三層管理模式顯然參考了新加坡由財政部，淡馬錫控股公司和國聯企業組成的“淡馬錫模式”。但這種模式是否能夠成功移植到中國依然沒有答案。

　　國務院研究室綜合經濟司副司長范必曾在《財新周刊》撰寫專欄提及，曾與一批國企老總赴新加坡培訓，期間淡馬錫高管談到淡馬錫在收購企業后不派董事，而是由提名委員會提名一批獨立董事組成董事會，董事會來決定高管人選和激勵機制。這引起學員們的巨大困惑。不派董事怎么體現淡馬錫的所有權、決策權？如何保證公司經營方向符合淡馬錫的要求？當時學員們普遍認為這一方法在中國難以推行。

　　范必認為，實行以管資本為主的改革，意味著國企要從多重目標轉向以股東回報為主的目標。

　　在資本運作方面，意見表示，要大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司集體上市，允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。

　　與董事會制度一樣，實現集團公司整體上市也是本次《意見》作為中央文件首次明確提出。以前在國企改革中提主業整體上市，這與集團公司整體上市意義完全不同，意味著國企也包括央企有可能在集團公司層面引入新的投資者，進行改制和上市。

　　張文魁介紹，以前，許多國企只有下級公司上市，搞公司制改革，相當于“舊體制的大本營還在，只是派出一些先遣部隊去改”。“這就好像下水游泳，集團公司不改，等于留了一只手抓岸，導致整個集團不能下海去暢游，游不動也游不遠。”張文魁說。

　　漫長的國企改革

　　《意見》在最后一章要求，完善相關法律法規和配套政策。

　　此前，5月8日，國務院曾批轉發改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，里面提到了至少15份配套文件。外界將此解讀為，國企改革將以“1+N”的文件體系實施。

　　在這個體系里，“1”即今天發布的《指導意見》，而可能將會發布的“N”個配套文件包括：1）改革和完善國有資產管理體制、國有企業發展混合所有制經濟等系列配套文件；2）中央企業結構調整與重組方案；3）進一步完善國有企業法人治理結構方案；4）完善中央企業董事會董事評價辦法；5）中央企業分類考核實施細則；6）加強和改進企業國有資產監督防范國有資產流失的意見；7）進一步加強和改進外派監事會工作的意見；8）健全國有企業國有資本審計監督體系和制度；9）國有企業內部監督機制；10）國有企業經營投資責任追究制度的指導意見；11）進一步深化電力體制改革的若干意見，制定相關配套政策；12）石油天然氣體制改革總體方案；13）鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見；14）完善產權保護制度，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度；15）國有產權交易流轉監管辦法和實施細則等。

　　這些方案和細則都還有待未來進一步明確。但不少研究國企改革的專家擔心，這些文件的起草與出臺會拖延國企改革的進程。事實上，此次《意見》從起草到出臺的過程就經歷了漫長的等待，凸顯中央在國企改革上的慎重和各方利益博弈的激烈。

　　早在2013年11月12日，中共十八屆三中全會就通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式宣布要“進一步深化國有企業改革”。

　　從那以來，全國陸續有23個省市出臺了本地的國企改革方案，分別就在國企內發展混合所有制經濟、建立現代企業制度等進行了各有特色的嘗試（相關內容詳見財新周刊報道“再改國企”）。

　　但由于“頂層設計”遲遲不出，各地“等文件”心態嚴重。許多人開始紛紛猜測《意見》將于何時發布，在今年5月、8月底和9月7日都曾傳出《意見》將要公開發布的消息。

　　李曙光認為，這主要是各方在兩個話語體系間猶豫和搖擺，一個涉及到憲法、涉及到意識形態的問題，另外一個又涉及到國有企業的效率問題。“過多地強調意識形態和對國有企業政治上的監管的話，勢必會影響國有企業改革的效率；如果強調效率，又擔心出現意識形態的問題。”李曙光說。

　　清華大學蘇世民學者項目主任李稻葵則認為，當前改革動力不足，源于缺少對政府官員的正面激勵。李稻葵在2015“夏季達沃斯”財新早餐會中表示，改革的主要障礙不在高層，而在于中層沒有動力。改革容易出矛盾，一出矛盾就調查，一調查就把歷史上的問題拿出來說。因此，如何激勵官員，包括國企高層管理人員將成為本次國企改革能否快速推行的關鍵。

　　回顧歷史，改革開放以來，中國已經歷三輪國企改革。

　　第一輪國企改革始于1984年，中國共產黨第十二屆三中全會做出《關于經濟體制改革的決定》，正式啟動以國企改革為中心的城市經濟體制改革。主要通過擴大自主權和利潤留成、利改稅、承包經營責任制等改革措施，將國企從人財物、產供銷“大一統”的計劃經濟模式轉向自主經營、自負盈虧。第二輪始于1997 年，國企通過兼并重組、下崗分流和債轉股等措施，提高盈利能力，探索建立現代企業經營管理制度。同時推動了一批包括央企在內的國有企業改制上市。第三輪始于2002年，十六大決定啟動國有資產管理體制改革，2003年成立國資委，改變過去“五龍治水”的局面，形成以國資委為核心、以實現國有資本保值增值為目標的國資管理體制。從2013年開始的國企改革是第四輪。