2018年3月23日，國(guó)家能源局頒布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)。這份政策體現(xiàn)了兩個(gè)重要的原則：一是政策的發(fā)力點(diǎn)應(yīng)放在需求側(cè)，如《辦法》明確提出，“承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體包括省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、其他各類(lèi)配售電企業(yè)(含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶(hù)等”，這改變了以往抓住發(fā)電企業(yè)(電力市場(chǎng)的供給方)不放的思路，開(kāi)始在電力市場(chǎng)的需求側(cè)發(fā)力；二是可再生能源電力證書(shū)要實(shí)現(xiàn)真正的自由交易。如《辦法》提出，“各省級(jí)電網(wǎng)公司制定經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額的實(shí)施方案，指導(dǎo)市場(chǎng)主體優(yōu)先開(kāi)展可再生能源電力交易”，這也向市場(chǎng)引領(lǐng)的原則大大前進(jìn)了一步。
因此，可以說(shuō)，《辦法》的頒布是可再生能源電力政策的重要進(jìn)步，體現(xiàn)了中國(guó)在碳減排方面，作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)的勇氣和擔(dān)當(dāng)。但是，政策所取得的實(shí)際效果如何，考驗(yàn)的不僅僅是其原則和理念，還有政策細(xì)節(jié)的科學(xué)性及其與其他政策的協(xié)調(diào)、匹配程度，從這個(gè)角度看，此次《辦法》中仍然蘊(yùn)含了兩個(gè)重要的問(wèn)題，需要我們?cè)谖磥?lái)的發(fā)展中做出更加深入的思考。
要不要發(fā)兩次“獎(jiǎng)金”
此次《辦法》明確規(guī)定，“向其他各類(lèi)市場(chǎng)主體售出的可再生能源電量計(jì)入購(gòu)入企業(yè)，不再計(jì)入售出企業(yè)。”這是在小心地規(guī)避雙重計(jì)量(Double Acing)的問(wèn)題。但是《辦法》同時(shí)規(guī)定，“可再生能源電力證書(shū)的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。”這表明至少在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，可再生能源補(bǔ)貼和電力證書(shū)同時(shí)并行的狀態(tài)。
可再生能源發(fā)電能夠創(chuàng)造兩部分收益：電力供應(yīng)和通過(guò)替代化石能源所產(chǎn)生的環(huán)保收益。從理論上看，可再生能源的發(fā)電量尚低于社會(huì)最優(yōu)水平，原因在于只有電力供應(yīng)這部分社會(huì)收益能夠得到社會(huì)的認(rèn)可和支付，而環(huán)保收益因?yàn)殡y以度量，無(wú)法在市場(chǎng)上得到報(bào)酬。補(bǔ)貼的思路就是通過(guò)公共財(cái)政的手段，補(bǔ)充環(huán)保收益的部分不足，從而讓資本有動(dòng)力投入到可再生能源的發(fā)展上來(lái)。
可再生能源電力配額，實(shí)質(zhì)上是認(rèn)可環(huán)保收益的另一種手段。通過(guò)配額制度，可再生能源電力的生產(chǎn)方創(chuàng)造出兩種商品：電力供應(yīng)和可再生能源電力證書(shū)。這個(gè)證書(shū)實(shí)質(zhì)上解決了環(huán)保收益的度量問(wèn)題。當(dāng)政府有配額的要求時(shí)，市場(chǎng)上就會(huì)在可再生能源電力證書(shū)方面產(chǎn)生需求，市場(chǎng)由此形成。從理論上講，最后市場(chǎng)上形成的可再生能源電力證書(shū)的價(jià)格，應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)所承認(rèn)的環(huán)保收益的價(jià)值(通過(guò)配額表現(xiàn))。
可再生能源電力證書(shū)和補(bǔ)貼，都是獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)保收益的一種手段。如果補(bǔ)貼和證書(shū)交易同時(shí)并存，可能會(huì)產(chǎn)生事與愿違的后果。最直接的市場(chǎng)后果是：可再生能源電力生產(chǎn)方的成本，因?yàn)檠a(bǔ)貼的存在，人為地被降低，所以會(huì)形成投資沖動(dòng)，形成更多的可再生能源發(fā)電容量。同時(shí)，因?yàn)槊恳粏挝豢稍偕茉窗l(fā)電會(huì)帶來(lái)一單位的電力證書(shū)。這樣電力證書(shū)的供給會(huì)擴(kuò)大，從而壓低電力證書(shū)的市場(chǎng)價(jià)格。補(bǔ)貼越多，可再生能源電力證書(shū)的市場(chǎng)價(jià)格越低，直到毫無(wú)意義。所以，這兩種“獎(jiǎng)金”非常可能會(huì)產(chǎn)生替代的效果，而不是疊加強(qiáng)化的效果。
這種替代效應(yīng)的實(shí)質(zhì)是多政策協(xié)調(diào)的問(wèn)題，應(yīng)在改革的過(guò)程中受到關(guān)注。2017年年底，我國(guó)在電力行業(yè)啟動(dòng)了碳排放交易體系，碳減排也因此產(chǎn)生了市場(chǎng)價(jià)值，如果可再生能源電力的生產(chǎn)因?yàn)闇p少了碳排放而得到市場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)的話(huà)，我們也應(yīng)當(dāng)關(guān)注這兩個(gè)市場(chǎng)如何互動(dòng)的問(wèn)題，從而使得它們能夠互相支持，而不是互相弱化。
關(guān)注細(xì)節(jié)，保障政策效果
《禮記》中說(shuō)：“君子慎始，差若毫厘，謬以千里”。西方也有句諺語(yǔ)：“魔鬼常藏在細(xì)節(jié)中”。這都說(shuō)明在制度頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中細(xì)節(jié)的重要性。《辦法》強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)先地位，這毫無(wú)疑問(wèn)是“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的決定性作用”的正確之路，但是我們看到，有些細(xì)節(jié)要更明確具體，需要更多的研究支撐，這樣才會(huì)充分釋放制度效能。
在環(huán)保領(lǐng)域，沒(méi)有天然存在的市場(chǎng)。市場(chǎng)都是通過(guò)政策設(shè)計(jì)創(chuàng)造出來(lái)的。在創(chuàng)造市場(chǎng)的努力中，如果不留心制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)，會(huì)直接導(dǎo)致市場(chǎng)的失敗。一個(gè)典型的例子就是二氧化硫的污染權(quán)交易體系。我國(guó)從2002年開(kāi)始試點(diǎn)工作，但在過(guò)去的15年中，始終是雷聲大雨點(diǎn)小，并沒(méi)有真正落地。這有市場(chǎng)成熟度的原因，也有制度層面的問(wèn)題。
其中的一個(gè)制度細(xì)節(jié)是懲罰機(jī)制。沒(méi)有有效的懲罰機(jī)制，企業(yè)會(huì)逃避責(zé)任，不會(huì)真正滿(mǎn)足配額要求。該辦法規(guī)定：“未完成配額的市場(chǎng)主體，須通過(guò)向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)替代證書(shū)完成配額。”這實(shí)質(zhì)上是設(shè)置了一個(gè)懲罰機(jī)制，保證負(fù)有配額要求的市場(chǎng)主體滿(mǎn)足法規(guī)的要求。但是目前，這個(gè)懲罰機(jī)制還很模糊。在美國(guó)的可再生能源配額市場(chǎng)中，通常的做法是，按照可再生能源電力證書(shū)2倍或者3倍的價(jià)格出售替代證書(shū)，這樣的話(huà)，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有企業(yè)愿意去購(gòu)買(mǎi)替代證書(shū)，除非企業(yè)“臨時(shí)抱佛腳”，市場(chǎng)在短期之內(nèi)沒(méi)有企業(yè)出售可再生能源電力證書(shū)。這樣的規(guī)定使懲罰有靈活性，能夠保證制度實(shí)施。
另外一個(gè)很重要的問(wèn)題是，現(xiàn)有的可再生能源發(fā)電是否能夠得到“電力證書(shū)”。在美國(guó)，加利福尼亞州和緬因州設(shè)置的配額在表面上設(shè)定得很高，但是這兩個(gè)州現(xiàn)有的可再生能源的比例很高，如果這些現(xiàn)有的可再生能源都能得到“電力證書(shū)”，實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)有的可再生能源投資者得到補(bǔ)貼，在鼓勵(lì)新的可再生能源發(fā)展方面，力度并不是很大。當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)去的可再生能源投資，但是更重要的政策目標(biāo)是鼓勵(lì)更多的資本在未來(lái)致力于開(kāi)發(fā)可再生能源。所以，如何判定現(xiàn)有可再生能源發(fā)電的“證書(shū)資格”，需要更多的研究。
還有一個(gè)細(xì)節(jié)是，政府在配額分配中，如何體現(xiàn)在不同可再生能源之間的偏好。目前的可再生能源主要是風(fēng)力和太陽(yáng)能發(fā)電，而我國(guó)太陽(yáng)能行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題尤為突出。如果我們從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)保的角度來(lái)看，想給予太陽(yáng)能發(fā)電更多的鼓勵(lì)，可行的做法是給太陽(yáng)能發(fā)電一個(gè)乘數(shù)，也就是發(fā)放更多的證書(shū)。如果這樣的細(xì)節(jié)在制度設(shè)計(jì)中能夠得到關(guān)注，會(huì)使得政策更為準(zhǔn)確有力。
未來(lái)很好，未來(lái)需要我們更篤定細(xì)致的政策創(chuàng)新。
(作者系上海交通大學(xué)全球城市治理研究院研究員、安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授)
