近日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于2018年度風電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（以下簡稱《通知》）明確提出，新增核準的集中式陸上風電和海上風電將全部推行競爭性電價配置項目資源，標志著風電標桿上網(wǎng)電價時代的告終，風電平價上網(wǎng)已經(jīng)慢慢逼近。
那么，此次下發(fā)的《通知》究竟有哪些亮點？對于風電產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展將產(chǎn)生哪些深遠影響？本報記者近日專訪了華北電力大學經(jīng)濟與管理學院教授袁家海，請他就上述問題進行詳細解答。
為平價上網(wǎng)進一步掃除障礙
中國電力報：近日印發(fā)的《通知》中有哪些亮點值得關(guān)注？
袁家海：《通知》是以2018年度風電建設(shè)管理有關(guān)要求為標題行文，但其立意高遠，整體謀劃，影響深遠，必將推動我國風電產(chǎn)業(yè)進入全新發(fā)展階段。靠補貼、靠上網(wǎng)電價政策驅(qū)動的規(guī)模型增長時代終結(jié)，風電將加速走向遵循市場邏輯、創(chuàng)新驅(qū)動的質(zhì)量型發(fā)展新時代。
深入學習《通知》，并梳理2017年來有關(guān)部門關(guān)于可再生能源規(guī)劃實施、解決棄水棄風棄光問題實施方案、降低可再生能源開發(fā)的非技術(shù)成本、可再生能源配額制、可再生能源參與市場交易等一系列政策文件，可以總結(jié)正在重塑的風電政策基本框架如下。
第一，可再生能源目標引導和強制配額制相結(jié)合，明確了地方政府、電網(wǎng)公司和配售電企業(yè)、參與市場的大用戶、自備電廠等市場主體在可再生能源消納中的責任與義務，從消費端保障了對可再生能源電力的市場需求；第二，引導目標與可再生能源規(guī)劃有機銜接，并以可再生能源消納質(zhì)量為基礎(chǔ)分解國家到地方的年度建設(shè)指標，落實了規(guī)劃的落地機制，針對的是長期以來規(guī)劃、項目核準和建設(shè)方案脫節(jié)的問題，這既是我國當前高棄風率的體制原因，也是可再生能源基金虧空持續(xù)擴大的重要原因；第三，明確新建項目必須以落實電網(wǎng)接入和本地（跨省）消納為前提條件；地方政府應優(yōu)化投資環(huán)境，不得以各種名義變相向企業(yè)收費，不得超標準收取稅費，增加項目投資經(jīng)營成本。風電開發(fā)長期存在著“跑馬圈地”、不按規(guī)劃批建項目、把接入和消納難題甩給政府和電網(wǎng)公司等無序問題，而地方政府和有關(guān)企業(yè)也亂中取利，有很多不規(guī)范的行為與收費。后果是高棄風與高開發(fā)成本，使得我國盡管風電制造能力與規(guī)模全球第一、風機設(shè)備成本全球最低，卻在總體開發(fā)成本與上網(wǎng)電價水平上“居高不下”。高棄風與高成本加上補貼虧空構(gòu)成了“鐵三角”難題，形成惡性循環(huán)，阻斷了風電平價上網(wǎng)之路。要讓風電發(fā)展“輕裝上陣”，真正落實公平競爭，為平價上網(wǎng)掃清障礙，必須對企業(yè)和地方政府的行為作出有力的規(guī)范與約束，這是風電開發(fā)環(huán)節(jié)必須要解決好的基礎(chǔ)條件。第四，解決了可再生電力市場消納的動力問題與項目開發(fā)的有序規(guī)范問題，最終還是要靠市場機制來解決發(fā)現(xiàn)價格、驅(qū)動創(chuàng)新，最終實現(xiàn)平價上網(wǎng)。可再生能源參與市場競爭是大勢所趨，那么在當前市場機制尚未建立、市場競爭的條件尚不具備的前提下如何逐步導入市場機制？競爭配置項目自然是當前環(huán)境下的“不二”選擇。競爭將重塑風電產(chǎn)業(yè)生態(tài)，倒逼風電開放商和設(shè)備制造企業(yè)創(chuàng)新提質(zhì)增效。開發(fā)企業(yè)要以全生命周期度電成本的視角優(yōu)化項目開發(fā)與運營；制造企業(yè)則必須要從設(shè)備供應商向系統(tǒng)解決方案提供方轉(zhuǎn)型，靠創(chuàng)新、技術(shù)進步和服務驅(qū)動成長。以上網(wǎng)電價水平和補貼強度作為競爭性評價的主指標，如此一來，可實現(xiàn)上游技術(shù)進步與下游電價降低聯(lián)動，并通過下游的競爭加速上游的技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新。我理解風電政策體系有以下特點：一是堅持了目標導向與問題導向，促進風電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，降低度電補貼強度，加速平價上網(wǎng)是目標，而政策路徑則針對當前的突出問題各個突破。二是有機結(jié)合了政府與市場，充分發(fā)揮了各自作用。政府要有所為有所不為，堅持目標引導、保障配額完成、理順規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系、規(guī)范投資環(huán)境，這些是政府“應為”，而上哪些項目、電價多高和補貼如何退出要交給市場，通過公平規(guī)范的競爭來確定。三是整體構(gòu)建，有序推進。風電政策體系的重建一方面要面向未來，另一方面又要立足現(xiàn)實、超越現(xiàn)實，有關(guān)部門自2017年以來的一系列政策實際上完成了整體政策架構(gòu)的謀劃與設(shè)計工作，而目前推出的風電項目競爭配置指導方案正是最后的“臨門一腳”。
“年度開發(fā)規(guī)模指標”不等同于“資源開發(fā)權(quán)”
中國電力報：此次“風電競價”相較于光伏“領(lǐng)跑者計劃”模式有何不同？
袁家海：國家對風電建設(shè)管理的主要依據(jù)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》。按照該文件，各省級能源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)劃在落實電力送出和市場消納的前提下，自主確定年度建設(shè)規(guī)模和具體風電項目，并形成年度風電建設(shè)實施方案后報送國家能源局。地方政府對年度開發(fā)規(guī)模指標實際是采取行政審批的方式分配給開發(fā)企業(yè)。
此次國家能源局印發(fā)的《通知》，實際上是要求地方政府采用競爭的方式分配年度開發(fā)規(guī)模指標。光伏領(lǐng)跑者招標是政府拿出可開發(fā)的資源，通過招標確定開發(fā)投資主體。風電項目競爭配置的是“年度開發(fā)規(guī)模指標”，不是“資源開發(fā)權(quán)”。引入競爭配置項目，在不改變開發(fā)權(quán)歸屬的前提下，要求地方必須通過競爭性機制制定年度開發(fā)方案，優(yōu)選項目，確定開發(fā)順序。不需要補貼的項目優(yōu)先，需要補貼強度低的項目其次，而成本高、補貼需求大的項目不開發(fā)或把成本降下來以后再開發(fā)。
綠色能源金融體系亟待完善
中國電力報：您認為風電實現(xiàn)平價上網(wǎng)未來還有哪些屏障亟待突破？
袁家海：我國已形成了全球最大的風電制造規(guī)模和最完備的風電產(chǎn)業(yè)鏈，具備了極強的整機與核心部件制造、系統(tǒng)集成和服務能力，也培育了一定的自主創(chuàng)新能力；我國風電設(shè)備制造成本引領(lǐng)全球就是最好的例證。風電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)到了靠規(guī)模轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新驅(qū)動的臨界點。
重塑政策體系，實現(xiàn)項目開發(fā)遵循市場規(guī)律和商業(yè)邏輯有序開發(fā)；落實接入消納條件，優(yōu)化投資環(huán)境有望有效降低風電總體開發(fā)與度電成本；競爭配置項目則實現(xiàn)了上游技術(shù)進步與下游補貼退坡的聯(lián)動。目標引導、配額托底、規(guī)范降本、競爭提效，我對風電平價上網(wǎng)充滿信心。
此外，在華北電力大學早前發(fā)布的研究成果《風電和光伏發(fā)電2020年平價上網(wǎng)的路徑及政策建議》中，我們也建議應采取“因地制宜、規(guī)劃先行，配額約束、市場增效，規(guī)范操作、約減成本，金融護航、創(chuàng)新驅(qū)動”的政策體系，下一步還應在綠色金融切實支持可再生能源發(fā)展、推動低碳轉(zhuǎn)型上進一步取得突破。
黨的十九大報告指出：構(gòu)建市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，是推動綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。我認為，未來應該進一步明確風光發(fā)電在清潔能源發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的戰(zhàn)略地位，針對可再生能源“融資難”“融資貴”問題，構(gòu)建綠色能源金融體系，切實降低可再生能源項目融資門檻和融資成本。要打造一大批新能源企業(yè)為主體、以國家能源創(chuàng)新體系和平臺為支撐、以鼓勵創(chuàng)新的能源產(chǎn)業(yè)政策和市場競爭環(huán)境為基礎(chǔ)的新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，提升風光發(fā)電的技術(shù)水平及經(jīng)濟性，加速其實現(xiàn)平價上網(wǎng)。
袁家海系華北電力大學經(jīng)濟與管理學院教授
