對于政策的應用有三重境界，一是政策發布以后的解讀，這屬于從業者的本分；二是政策發布前的預測，這要依賴于長期的洞察力和政府關系；三是在制定中影響政策，將對自身有利的條款寫入其中，這需要足夠的影響力。

　　

　　從財建〔2019〕275號文發布開始，風電行業對政策又多了一種解讀，那就是由于表述語焉不詳而導致的解讀爭議和憂心忡忡，每到組織電力交易的時點就會被往事重提，亟需政策制定者予以澄清。

 

　　原由

　　

　　2019年5月，財政部發布《關于下達可再生能源電價附加補助資金預算的通知》【財建〔2019〕275號】，通知各省2019年可再生能源電價附加補助資金撥付及有關事項。由于此前多次下發補貼，這個文件本是明確補貼撥付事項的例行文件，重點應放在發放的金額和分配上，但是由于文末出現的一個公式，導致各方存在重大的解讀分歧，部分主體甚至認為其中“飽含深意”，風頭蓋過文件主旨。

　　

　　引起爭議的是文件第二段關于補貼額計算的公式：

　　

　　“1.按照上網電價（含通過招標等競爭方式確定的上網電價）給與補貼的可再生能源發電項目：補貼標準=（電網企業收購價格-燃煤標桿上網電價）/（1+適用增值稅率）。

　　

　　2.按照定額補貼的可再生能源發電項目：補貼標準=定額補貼標準/（1+適用增值稅率）”

　　

　　其中，“按照定額補貼的可再生能源發電項目”主要指生物質發電項目、分布式光伏、早期發電商自費建設的接網工程等以定額補貼的項目，存在爭議較少。而對于適用于大多數風電、集中式光伏項目第一個公式，何為“電網企業收購價格”？各方理解存在重大偏差。

　　

　　2009年，發改委首次公布《關于完善風力發電上網電價政策的通知【發改價格[2009]1906號】》中即指出，“風電上網電價在當地脫硫燃煤機組標桿上網電價以內的部分，由當地省級電網負擔；高出部分，通過全國征收的可再生能源電價附加分攤解決。”

　　

　　為此，長期以來，行業普遍認同風電項目上網電價應包括脫硫標桿電價和綠電補貼兩部分。其中，脫硫標桿電價由電網公司逐月支付，綠電部分補貼需根據進入目錄及補貼撥付情況而存在延遲發放。上網電價也就是上文提到的“電網企業收購價格”，應沒有爭議，而且歷年補貼發放也是在按照這一原則執行。

　　

　　爭議

　　

　　但是，近年來由于電力供過于求的局面以及全面推行的電力交易市場化進程，三北地區風電項目普遍需要參與電力交易，以更低的月結電價促進消納，新疆、蒙西的交易價差尤其巨大。

　　

　　交易價差主要體現在實際月結電價與火電標桿電價之間的差異。但是，在財建〔2019〕275號出臺后，部分從業者尤其是地方電網、電力交易中心認為，“電網企業收購價格”指的是實際交易價格，如此則補貼電價應低于此前按照風電標桿-火電標桿的差額，并在組織電力交易時善意提醒發電商，不要申報過低的交易電價，避免補貼部分受到損失。

　　

　　但是，稍加思考就會發現，這一善意的提示是對政策的誤讀：

　　

　　首先，電網企業收購價格指的是考慮了電力交易的含補貼電價還是月結交易電價？如果是月結電價，比如新疆地區市場化電交易電價僅為0.06元/kwh，低于燃煤標桿電價，補貼標準為負數，照此理解，則無需補貼或者說需要倒扣補貼，顯然與事實不符。

　　

　　第二，如果認為電網企業收購價格是包括了月結電力交易價格和綠電補貼的合計值，仍以新疆為例，月結電價仍為0.06元/kwh，這是政府通過要求新能源企業參與電力交易而少付了“燃煤標桿上網電價”的部分，補貼仍為0.33元/kwh，不應受到影響。否則，如果非要認為參與交易部分補貼受損，則會導致反復計算的自我否定，先由交易電價0.06元/kwh和潛在補貼0.33元/kwh得出0.39元/kwh的“電網企業收購價格”，之后再以此扣減標桿火電電價0.25元/kwh，認為度電補貼是0.14元/kwh。

　　

　　換句話說，如果度電補貼是0.14元/kwh，那么電網公司支付給發電企業的月結電價應為0.25元/kwh，而非0.06元/kwh，但實際上并非如此。那么，如果認為補貼電價如以上方式打折，則最后計算的結果就會變成月結電價0.06元/kwh，而補貼電價縮減至0.14元/kwh，實際綜合電價僅為0.2元/kwh，再次代入公式，會出現循環降低的謬誤。

　　

　　建議

　　

　　通過以上分析可知，部分從業者和地方電網的觀點是完全站不住腳的誤解。但引發錯誤觀點的還是客觀因素。

　　

　　一是措辭不嚴謹，存在歧義。

　　

　　在電力交易市場化以后，電網企業收購價格容易引起誤解；而且在政策行文中，也多次提到風電上網電價、電網企業收購價格等說法，意同而音不同，應統一措辭并給出明確定義，比如改為上網電價（含通過招標等競爭方式確定的上網電價）更為合理，并可與歷次的風電電價文件保持一致。

　　

　　二是政策出臺時間的巧合。

　　

　　2019年年中，財政部曾組織對《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見（征求意見稿）》的征求意見，征求意見稿中確實曾經提出過將交易價差50%向補貼傳導的意向。但在今年1月份出臺的最終版文件中修改了方案，改為以合理利用小時數確定補貼額度。（詳見《轉平價還是等補貼？It’s a question!》）由于政策征求意見時間與財建〔2019〕275號文出臺時間比較接近，了解了征求意見內容的主體會自然認為近期出臺的文件傳達了這一政策意圖而出現對號入座。

　　

　　三是存在誤讀后各方并未及時進行溝通澄清。

　　

　　2020年1月三部委聯合出臺的《可再生能源電價附加資金管理辦法》中，延續了這一公式的表述，僅基于火電電價機制轉軌而將“燃煤標桿上網電價”改為“燃煤發電上網基準價”，再次挑起了部分擔憂者的誤讀神經。

　　

　　對于政策來說，最好的解讀者就是指定者本身。而對于解讀者來說，準確無誤的描述是用心解讀的起點。